Cláusula Calvo, artículo 27 constitucional y zona restringida

Por: Jorge Javier Rodríguez Puig.

Cuando extranjeros celebran un convenio con la Secretaría de Relaciones Exteriores antes de realizar una inversión en el país, ¿cuáles son los requisitos que se deben seguir?, ¿cuáles las implicaciones?

La Cláusula Clavo es aquella que los extranjeros deben celebrar con el convenio mexicano a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores antes de realizar cualquier inversión en nuestro país. Mediante él, aceptan considerarse como mexicanos y convienen en no invocar la protección de sus gobiernos (la denominada protección diplomática) bajo la pena, en caso de faltar a lo pactado, de perder los bienes o inversiones adquiridas en beneficio de la nación.

Originalmente se estableció en el Artículo 27 constitucional, en relación con la adquisición por extranjeros de tierras, aguas y sus accesiones, así como concesiones de explotación de minas y aguas. Tiempo después, se amplió su utilización en las leyes reglamentarias, concretamente en relación con la participación de extranjeros en sociedades mexicanas. Así, el Artículo 14 del Reglamento de la Ley de Inversión Extranjera establece la obligación de integrar el pacto mencionado en la constitución de sociedades mexicanas con cláusula de admisión de extranjeros.

Texto vigente del Artículo 27 constitucional y comentarios

Zona restringida

La Fracción I del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en una franja de 100 kilómetros a lo largo de las fronteras y de 50 en las playas, por ningún motivo los extranjeros podrán adquirir el dominio directo de tierras y aguas. Esta franja de territorio mexicano es denominada zona restringida. La forma en la que se determina la parte del territorio mexicano que está dentro de la zona restringida es a través de su división municipal. El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) es el organismo público autónomo encargado de proporcionar la lista actualizada de municipios que se encuentran dentro de la zona restringida a través del Diario Oficial de la Federación, en el que también indica cuáles se ubican parcialmente dentro de dicha zona.

Mecanismos de elusión

El hecho de que no exista ninguna posibilidad de que los extranjeros participen en la zona restringida ocasionó la utilización de varios mecanismos de elusión, mismos que se listan a continuación:

a. Prestanombres. Un mexicano compraba el inmueble y simultáneamente reconocía una deuda a favor del extranjero por una cantidad igual al precio del inmueble, la cual garantizaba con la respectiva hipoteca.
b. Sociedad mexicana. Dos mexicanos constituían una sociedad con acciones al portador, la cual adquiría el inmueble y los títulos accionarios eran entregados al extranjero.
c. Piramidación. Una sociedad mexicana con cláusula de exclusión de extranjeros compraba el inmueble y el accionista mayoritario era otra sociedad mexicana, en la que el principal accionista era persona extranjera.
d. Contratos de arrendamientos sucesivos o de compraventa de membresías de clubes en zonas prohibidas.
e. Constitución de usufructos a favor de extranjeros.

Desde el acuerdo presidencial del 29 de abril de 1971, el fideicomiso sería utilizado como forma legal de adquisición de derechos reales sobre bienes inmuebles ubicados en la zona restringida. Actualmente, el Estado mexicano permite la adquisición de bienes inmuebles o derechos reales en la zona restringida a través de sociedades mexicanas o fideicomisos bajo ciertas condiciones y límites.

Artículo 27 constitucional

A continuación, se transcribe el Artículo 27 constitucional en su Fracción I, que es la parte que nos ocupa para el desarrollo de este artículo:

La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.

Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno, pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior, se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas.

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas.

El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.

Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.

Corresponde también a la Nación el aprovechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros propósitos. El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos.

La Nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados.

La capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la Nación, se regirá por las siguientes prescripciones:

I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que convengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de dichos bienes y en no invocar por lo mismo la protección de sus gobiernos por lo que se refiere a aquéllos; bajo la pena, en caso de faltar al convenio, de perder en beneficio de la Nación, los bienes que hubieren adquirido en virtud del mismo. En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, por ningún motivo podrán los extranjeros adquirir el dominio directo sobre tierras y aguas.

Como podemos observar, la Fracción I del Artículo 27 constitucional regula la capacidad para adquirir el dominio de las tierras y aguas de la nación. Las reglas establecidas para la adquisición del dominio de tierras y aguas son las siguientes:

1. En principio, únicamente los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho a adquirir el dominio de tierras y aguas. Las sociedades mexicanas con cláusula de admisión de extranjeros presentan limitaciones sobre dicho derecho.
2. Tratándose de extranjeros, el Estado podrá conceder el derecho de adquirir tierras y aguas a condición de que convengan la Cláusula Calvo ante la Secretaría de Relaciones Exteriores, siempre que le inmueble no se encuentre en zona restringida, en la cual, por ningún motivo, los extranjeros pueden adquirir el dominio directo.

NOTA. El Estado, de acuerdo con los intereses públicos internos y los principios de reciprocidad, podrá conceder autorización a los Estados extranjeros para que adquieran la propiedad privada de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones en el lugar permanente de la residencia de los poderes federales a juicio de la Secretaría de Relaciones.

Propuesta de reforma

Es por todo lo anterior que se propone la modificación al Artículo 27 de la Constitución para quedar redactado en su parte conducente de la siguiente manera:
En una faja de cien kilómetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, los extranjeros por ningún motivo podrán adquirir el dominio directo sobre las aguas, en el caso de las tierras, podrán adquirirlas cuando sean exclusivamente para uso de vivienda sin fines comerciales, para lo cual deberán convenir con la Secretaría de Relaciones Exteriores en los términos descritos en esta fracción.

Considero que con la reforma propuesta se continuará restringiendo la inversión extranjera, pero en mucho menor medida. Es decir, los extranjeros podrán adquirir inmuebles destinados exclusivamente a casas habitación para el uso de sus propietarios y sin fines comerciales. En este caso, no podrán adquirir aguas ni inmuebles con fines comerciales. Por otro lado, con lo aquí propuesto, las sociedades mexicanas con cláusula de admisión de extranjeros únicamente podrán adquirir inmuebles no residenciales, es decir, destinados a fines comerciales, industriales o turísticos.

Los fideicomisos de zona restringida seguirán vigentes, pero solo para extranjeros que quieran adquirir inmuebles con fines comerciales, es decir distintos a los habitacionales, y para que las sociedades mexicanas con admisión de extranjeros, adquieran inmuebles residenciales (vivienda) en esa zona de exclusión.

NOTA. De manera muy general, se comenta que esta reforma implicaría la derogación o modificación de algunos artículos contenidos en la Ley de Inversión Extranjera, relativos a la autorización que otorga la Secretaría de Relaciones Exteriores a este tipo de fideicomisos.

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